Ilmastonmuutos horjuttaa yhteiskuntien turvallisuutta monin tavoin. Seuraukset eivät rajoitu sään ääri-ilmiöihin ja muihin ilmastonmuutoksen suoriin vaikutuksiin. Väistämättä tiukentuvat toimet muutoksen hillitsemiseksi ja siihen sopeutumiseksi vaikuttavat niin ikään taloudelliseen tuotantoon ja maailmanpolitiikkaan. Lisäksi globalisoituneessa maailmassa paikallisilla vaikutuksilla on eri tavoin muualle välittyviä kerrannaisvaikutuksia. Suomen näkökulmasta juuri nämä epäsuorat vaikutukset näyttävät olevan erityisen olennaisia. Niitä ei kuitenkaan huomioida alkuunkaan tarpeeksi nykyisessä turvallisuus- ja huoltovarmuusajattelussa.

Pienenä, avoimena ja ulkomaankaupasta riippuvaisena maana Suomi on varsin altis kansainvälisen talouden häiriöille ja geopoliittisille kriiseille. Monilta osin tämä haavoittuvuus on meillä päätöksenteossa tunnistettu ja siihen on pyritty varautumaan. Eräs osoitus tästä on Suomen kansainvälisestikin poikkeuksellinen huoltovarmuuspolitiikka, jonka tavoitteena on yhteiskunnan toimintakyvyn turvaaminen häiriötilanteissa. 

Kokonaisvaltaisena lähestymistapana huoltovarmuus tarjoaisi hyvät edellytykset myös ilmastonmuutoksen epäsuoriin vaikutuksiin varautumiseen. Nykyisen tieteellisen tiedon valossa niiden huomioiminen on myös välttämätöntä, jotta yhteiskunnan toimintakykyyn tähtäävät tavoitteet olisivat uskottavia.

Toistaiseksi ilmastonmuutos on kuitenkin jäänyt huoltovarmuustoiminnassa lähinnä maininnan tasolle tai se on jopa nähty toissijaisena suhteessa muihin, esimerkiksi energiavarmuuteen liittyviin kysymyksiin. 

Ilmastonmuutoksen geopoliittiset ja rakenteelliset vaikutukset turvallisuuteen

Kansainvälisessä keskustelussa ilmastonmuutoksen vaikutuksia globaaliin turvallisuuteen ja geopolitiikkaan on vähitellen alettu tunnistaa. Huomiota on saanut etenkin muuttuvien ilmasto-olosuhteiden rooli konfliktien mahdollisena osatekijänä, jota on käsitelty muun muassa YK:n turvallisuusneuvostossa. Jonkin verran on tarkasteltu myös maailmanlaajuisen energiamurroksen merkitystä valtioiden välisten valtasuhteiden ja globaalien resurssivirtojen kannalta. Kattavaa käsitystä erilaisista vuorovaikutuksista ja niiden seurauksista ei kuitenkaan ole muodostunut.

Hiljattain julkaistuissa BIOS-tutkimusyksikön kahdessa artikkelissa pyrimme jäsentämään turvallisuusvaikutuksia jaottelemalla niitä kolmeen tasoon. Tällöin suorista sää- ja ilmastoriskeistä sekä niiden yhteiskunnallisista seurauksista voidaan puhua paikallisen tason vaikutuksina. Niitä ovat esimerkiksi tulvat ja hirmumyrskyt sekä näiden aiheuttamat häiriöt muun muassa energian tai veden jakelussa. Paikalliset vaikutukset ovat olleet keskustelussa eniten esillä, ja tarkastelumme perusteella ne myös tunnistetaan strategiatasolla suhteellisen hyvin. Suomessakin on kehitetty erilaisia viranomaistoimia ja verkostorakenteita, jotka pyrkivät parantamaan varautumista ilmastonmuutoksen paikallisiin vaikutuksiin. 

Muunlaiset ilmastoriskit sen sijaan ovat jääneet vähemmälle huomiolle. Geopoliittisella tasolla ekologiset tekijät yhdistyvät poliittisiin, taloudellisiin ja valtiorajat ylittäviin vaikutuksiin. Paheneva pula luonnonvaroista voi epävakailla alueilla johtaa konflikteihin, mutta uhkia voivat aiheuttaa myös esimerkiksi laajamittaiset, kansainvälisiin toimitusketjuihin vaikuttavat häiriöt ruoan-ja energiantuotannossa. Globalisoituneessa maailmassa paikalliset seuraukset välittyvät helposti valtioiden välisiin suhteisiin. 

Lisäksi ilmastonmuutoksella on rakenteellisen tason turvallisuusvaikutuksia, jotka liittyvät muutoksen hillitsemisen ja siihen sopeutumisen seurauksiin. Riittävät päästövähennykset edellyttävät energiantuotantoon ja koko talousjärjestelmään niin suuria muutoksia, että ne vaikuttavat väistämättä myös turvallisuuteen. Hiili-intensiivisestä tuotannosta luopuminen synnyttää voittajia ja häviäjiä niin valtioiden välillä kuin yhteiskuntien sisällä. Uudenlaiset teknologiat edellyttävät uusia raaka-aineita, kauppareittejä ja riippuvuuksia. Ilmastonmuutoksen hillintään pyrkivien toimien tulisi myös tapahtua varsin nopealla tahdilla, mikä puolestaan tuottaa vaikeuksia demokraattiselle päätöksenteolle ja yhteiskunnallisen oikeudenmukaisuuden turvaamiselle.

BIOS-tutkimusyksikön tutkimusartikkelien perusteella ilmastonmuutoksen geopoliittisia ja rakenteellisia vaikutuksia ei Suomessa ole vielä kovin tarkkaan tunnistettu esimerkiksi suunnittelu- ja strategiatyössä. Konkreettiset, varautumista edistävät politiikkatoimet puuttuvat lähes kokonaan. Suomessa juuri nämä vaikutukset saattavat kuitenkin osoittautua jopa paikallisia merkittävämmiksi.

Huoltovarmuus suomalaisen yhteiskunnan toiminnan turvaajana

Huoltovarmuudella tarkoitetaan valtioneuvoston vuoden 2018 päätöksen mukaan ”väestön toimeentulon, maan talouselämän ja maanpuolustuksen kannalta välttämättömän kriittisen tuotannon, palvelujen ja infrastruktuurin turvaamista vakavissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa.” Suomalaista huoltovarmuusajattelua pidetään maailmanlaajuisestikin poikkeuksellisena laaja-alaisuudessaan. Kun siviilivarautuminen muualla käsitetään yleensä pääasiassa kriittisen infrastruktuurin ja tietyn materiaalisen toimintakyvyn suojeluksi, Suomessa siihen kuuluu olennaisena myös esimerkiksi viestintä- ja tietoverkkojen, vesi- ja ruokahuollon, terveydenhuollon palveluiden ja logistiikan turvaaminen. 

Omalaatuista huoltovarmuuskäsitystä osaltaan selittää perinteisesti vallinnut ajatus Suomesta Itämeren etäisessä nurkassa sijaitsevana saarekkeena, jonka yhteydet ulkomaailmaan ovat rajatut ja siksi alttiita häiriöille. Siksi huoltovarmuus perustui alkujaan ennen kaikkea pyrkimykseen selviytyä omavaraisesti tilanteessa, jossa ulkomaankauppa ja muut yhteydet häiriintyisivät pahasti tai katkeaisivat täysin esimerkiksi sotilaallisen kriisin seurauksena. Tästä syystä Suomessa on panostettu muun muassa kriittisten resurssien varmuusvarastojen ylläpitämiseen. 

Viime vuosikymmeninä Suomi on kuitenkin yhä selkeämmin nivoutunut osaksi globaalia verkostotaloutta, jossa raha- ja resurssivirrat ovat jatkuvassa liikkeessä yli valtiorajojen. Suomi on entistä kytkeytyneempi erilaisiin, yhteiskunnan toimivuuden kannalta kriittisiin kansainvälisiin järjestelyihin, kuten eurooppalaiseen maksujärjestelmään SEPA:an sekä usean valtion kautta kulkeviin tietoliikennekaapeleihin. Siten myöskään kansallinen varautuminen ei enää voi perustua omavaraisuuteen ja varastointivelvoitteisiin. Sen sijaan se edellyttää pitkäjänteistä varautumista niin julkisella kuin yksityisellä sektorilla sekä varajärjestelmien että vaihtoehtoisten yhteyksien kehittämistä. 

Kasvava keskinäisriippuvuus luo uusia haavoittuvuuksia, joita onkin jo huomioitu huoltovarmuuden suunnittelussa. Asialistalle on ainakin strategiatasolla noussut uudenlaisia uhkia, kuten terrorismi, kyberiskut ja pandemiat. Näiden joukossa mainitaan myös ilmastonmuutoksen vaikutukset. Pitkän tähtäimen varautumisessa näyttää olevan välttämätöntä ottaa huomioon paitsi ilmastonmuutoksen seurauksia myös ilmastopolitiikan edellyttämiä toimia. Näiden tehokas ennakointi kuitenkin edellyttää uusia työkaluja huoltovarmuuden toimenpidevalikoimaan.

Huoltovarmuus ja ilmastonmuutos

Ilmastonmuutos huomioidaan edellä mainitussa Valtioneuvoston päätöksessä huoltovarmuuden tavoitteista. Sen vaikutukset mainitaan uudenlaisten rajat ylittävien uhkien joukossa, ja toisaalta ilmastopoliittisten tavoitteiden todetaan asettavan haasteita energiahuoltovarmuden toteuttamiselle. Päätöksessä myös viitataan Yhteiskunnan turvallisuusstrategiaan, jossa puolestaan mainitaan omana osionaan “Ympäristön muutosten havainnointi ja seuranta sekä muutoksiin sopeutuminen ja niistä aiheutuvien uhkien torjunta”. Se kuitenkin esitetään ensisijaisesti ympäristöviranomaisten vastuualueena.

Keskeinen kysymys ilmastonmuutoksen ennakoinnin ja siihen varautumisen kannalta liittyy kuitenkin tapaan, jolla asia on huoltovarmuuden näkökulmasta esitetty. Valtioneuvoston päätöksen mukaan “[i]lmastonmuutoksen torjuminen ja siihen sopeutuminen huomioidaan huoltovarmuuden kehittämisessä ja toimenpiteissä, ellei huoltovarmuuden turvaaminen muuta edellytä.” Ilmastonmuutos ja sen hillintä nähdään siis alisteisina huoltovarmuuden tavoitteille, ei joka tapauksessa toteutuvina tosiasioina. 

Ilmastonmuutoksen todellisuuden näkökulmasta yhtälö ei toimi. Huoltovarmuus näyttää keskittyvän säilyttämään sellaista nykytilaa, jonka jatkuminen ei käytännössä ole mahdollista. Kuten edellä on todettu, sekä ilmaston muuttuminen itsessään että sen hillitsemiseksi tarvittavat rakenteelliset toimet tulevat merkittävästi vaikuttamaan niin Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittiseen asemaan kuin esimerkiksi energiankulutukseen ja -tuotantoon. Huoltovarmuuden puitteissa ei näitä muutoksia voi estää, vaan niihin voidaan pääasiassa vain reagoida. 

Ristiriitaisesta lähtöasetelmasta huolimatta huoltovarmuuden suunnittelussa näkyy myös merkkejä siitä, että ilmastonmuutoksen laajempien ja epäsuorempien vaikutusten huomioimista on alettu pitää välttämättömänä. Ilmeisin esimerkki tästä on energiasektori, jolla tapahtuvien muutosten todetaan valtioneuvoston päätöksessä olevan “jopa ristiriidassa huoltovarmuuden tavoitteiden kanssa.” Huoltovarmuuskeskus tilaamassa, vuonna 2019 julkaistussa selvityksessä tarkastellaankin energiamurroksen vaikutuksia Suomen huoltovarmuuteen. Lähtökohtana ovat Suomen vuoteen 2030 ulottuvat päästövähennystavoitteet sekä niiden saavuttamiseksi tehdyt linjaukset. 

Energia- ja ilmastostrategian perusteella muodostettujen skenaarioiden perusteella selvityksessä määritellään, millaisia huoltovarmuusriskejä energiamurrokseen Suomessa liittyy. Ne koskevat ulkomaisen ja kotimaisen puupolttoaineen sekä biopolttoaineiden saatavuutta, lämmöntuotannon toimitusvarmuutta turpeen käytön vähenemisen johdosta sekä sähköntuotannon kapasiteettia kulutuspiikkien aikana. 

Selvitys antaa kuitenkin lopulta varsin kapean kuvan energiamurroksen aiheuttamista rakenteellisista vaikutuksista. Se jättää lähes huomiotta kansainvälis-poliittiset seuraukset, kuten muutokset keskeisten energiantuottajamaiden valta-asemissa. Muun tutkimuksen perusteella esimerkiksi Venäjä tulee todennäköisesti kuulumaan muutoksen häviäjiin. Tämä tuskin voi olla vaikuttamatta myös Suomeen paitsi energiantuonnin myös ulko- ja turvallisuuspolitiikan kannalta.

Selvityksessä sivuutetuiksi tulevat myös kansainvälisessä ilmastopolitiikassa mahdollisesti tapahtuvat muutokset ja tarve kohottaa ilmastotoimien kunnianhimoa. Esimerkiksi Suomen ilmastopaneelin mukaanpäästövähennystavoitteiden saavuttaminen Suomessa vaatii metsien hiilinielujen kasvattamista, mikä puolestaan edellyttää hakkuumäärien rajoittamista. Tällä olisi suuri vaikutus kotimaisen puupolttoaineen saatavuuteen, joka on jo nyt selvityksen mukaan epävarmalla pohjalla. 

Tarvitaan kokoavaa näkemystä

Sekä geopolitiikan että päästövähennystavoitteiden muutokset perustuvat väistämättä osin spekulaatioon, jota selvityksessä on kenties haluttu välttää. Toisaalta huoltovarmuuden suunnittelu ilman minkäänlaista näkemystä ulko- ja turvallisuuspoliittisista kehityskuluista on myös eräänlaista sokkona sohimista. Olennaista olisi pystyä näkemään ilmastonmuutoksen, sen hillinnän ja siihen sopeutumisen seuraukset irrottamattomana osana poliittista päätöksentekoa.

Oma roolinsa asiassa on tutkimustiedolla. Akateeminen tai soveltavampikaan tutkimus ei välttämättä ole pystynyt tarjoamaan riittävän selkeitä suuntaviivoja ilmastonmuutoksen yhteiskunnallisten kytkösten ymmärtämiseen. Vaikka esimerkiksi geopoliittisten muutosten tarkka ennustaminen on mahdotonta, tulisi erilaisia todennäköisiä tulevaisuuspolkuja pystyä entistä paremmin havainnollistamaan ja viestimään. Tällöin kokonaisvaltaisia vaikutuksia olisi myös helpompi ottaa huomioon päätöksenteossa. 

Suomalainen huoltovarmuusnäkökulma voi parhaimmillaan tarjota erinomaisen tukiverkon ilmastonmuutoksen ennakointiin. Siinä ulkopoliittisten ja maantieteellisten tosiasioiden tunnistaminen yhdistyy sektorit ylittäviin käytännön toimiin tavalla, joka edistäisi myös ilmastovaikutusten tunnistamista ja niihin varautumista. Sen sijaan huoltovarmuuden toteuttamisen kannalta parempi ymmärrys ilmastonmuutoksen seurauksista on välttämättömyys. Viheliäisten ongelmien maailmassa ajatus toisilleen vaihtoehtoisista tavoitteista on syytä unohtaa ja keskittyä monialaiseen yhteistyöhön ratkaisujen löytämiseksi.