Miten ilmastoasiantuntemus voisi mullistaa kuntahallinnon?

Kuntien organisaatioissa itää ilmastokriisin hillinnälle olennainen muutosvoima. Vakiintuneet toimintatavat kuntaorganisaatioissa kuitenkin ajavat uudenlaisia ilmasto- ja ympäristöasiantuntijuuden ja tiedon muotoja sivuraiteille syrjään kovasta ytimestä, taloudenhoidosta. Ilmastoprojektien ja tiekarttojen laadinnan ketjuissa piilee perinpohjainen haaste kunnille: millainen itseymmärryksen muutos voisi tehdä ekologisesta kestävyydestä ja ilmastokriisin ehkäisystä kuntaorganisaatioiden perustehtäviä? Löysimme vastauksen alkuja ilmasto- ja ympäristöasiantuntijoiden työn arjesta.

Kaupungit ja kunnat ovat avainasemassa ilmastonmuutoksen hillinnässä ja siihen sopeutumisessa. Valtaosa maailman väestöstä asuu kaupungeissa, jotka ovat myös valtioidensa suurimpia ilmastopäästöjen aiheuttajia ja energian kuluttajia. Kuntatasolla hallinnon ja päätöksenteon rakenteet ovat myös verrattain yksinkertaisempia kuin valtakunnallisessa, saati ylikansallisessa mittakaavassa. Ratkaisevan ilmastotoimijan rooli on kuitenkin pohjattoman hankala: kaupunki- ja kuntaorganisaatiot eivät ole kasvaneet vastaamaan ilmastonmuutoksen kaltaisiin monimutkaisiin ongelmiin. Erilaisia esteitä ja pullonkauloja tehokkaiden ympäristöä suojelevien sekä hiilienergiaa ja -päästöjä vähentävien toimien tiellä nimenomaan kaupunkihallinnossa ja -politiikassa on tutkimuksessa tunnistettu lukemattomia [1].

Paine muutokseen on silti yhä vain pakottavampi. Kuntahallinnossa olisi kyettävä kokonaisvaltaiseen, laaja-alaiseen ja nopeaan murrokseen eli siirryttävä pienistä asteittaisista korjausliikkeistä perustavaan tehtävien ja prioriteettien remonttiin. Vaatimus voi olla kohtuuton: ”transformatiivinen” muutos ei voi tapahtua samaan aikaan nopeasti, koko organisaation laajuisesti ja perin juurin. Jostain täytyisi tinkiä, olisi tyydyttävä asteittaisiin parannuksiin ja pieniin voittoihin, aukomaan lukemattomia pullonkauloja yksi kerrallaan. Yhtäältä loppumattomalle hallinnolliselle ongelmanratkaisulle, nykyisin ympäri maailmaa katastrofeiksi konkretisoituvalle tulipalojen sammuttelulle, ja toisaalta haaveille perusteellisista kertarysäyksellä tapahtuvista muutoksista on vaihtoehtoja. Niitä voi alkaa hahmottelemaan tavoista, joilla kunta- ja kaupunkiorganisaatiot ymmärtävät oman merkityksensä ilmastotoimijoina.

Ilmastoasiantuntemus tulee torpatuksi kuntahallinnon ytimestä 

WISE-hankkeen alkuvaiheessa haastattelimme Suomen kuntien ilmasto-, ympäristö- ja riskinhallinta-asiantuntijoita sekä kriisivarautumisen ammattilaisia selvittääksemme, miten ilmastonmuutokseen kunnissa varaudutaan ja millaisia ongelmia ja sokeita pisteitä haastateltavat tunnistavat. Haastatteluissa ilmeni kuitenkin kerta toisensa jälkeen samankaltaisia ongelmia, joita emme osanneet ennakoida.

Ilmasto- ja ympäristöasiantuntijat kuvasivat jatkuvia hankauksia kuntiensa hallinnon vakiintuneiden toimintatapojen kanssa. Asiantuntijoiden työn arkea vaivasi toistuva lähtöruutuun palaaminen, työn alkaminen aina alusta pienten saavutusten jälkeen. Haastateltavien oli vaikea saada itseään ja jalostamaansa tietoa ympäristö- ja ilmastonäkökohdista kuntahallinnon ”oikeisiin pöytiin” eli budjettisuunnittelun, teknisen toimen ja hankesuunnittelun ytimeen. Erään haastateltavan sanoin, ilmasto- ja ympäristöasiantuntijat ”työstivät kenttää, jota ei vielä ole”. He keskustelevat eri toimialojen kollegoiden kanssa, yhdistelevät ja kokoavat ”asioita, joita me jo teemme” ja ”ymmärrystä ilmastoasioiden alle” osoittaakseen, ettei niiden huomiointi välttämättä tarkoita kohtuutonta ylimääräistä vaivaa. Silti he törmäsivät toistuvasti aivan vastakkaiseen näkemykseen: muut toimialat ovat jo valmiiksi niin kiireisiä, ettei niiden aika riitä huomiomaan ilmasto- ja ympäristöasiantuntijoiden normaalia toimintaa hankaloittavia näkökulmia ja vaatimuksia. Vakiintuneet toimintatavat ja prosessit antoivat harvoin periksi, ja ilmastoasiantuntijoiden rastiksi jäi joustaa ja sietää turhautumista ja oikeiden pöytien ja kokousten ulkopuolelle jäämistä.

Kertomukset osoittavat, miten kuntaorganisaatiot pystyvät sisällyttämään ilmastonmuutokseen ja ympäristönsuojeluun liittyvät aiheet ja asiantuntemuksen niistä omaan toimintaansa ilman, että ne pääsisivät horjuttamaan tai muuttamaan ydintoimintaa liiaksi. Näin sekä vakiintuneiden toimialojen että niiden liepeillä ja välillä muotoutuvien uusien alojen toiminta pysyy niin kyllääntyneenä, ettei ”mitään ylimääräistä” ehditä tehdä. 

Kaikissa tutkimissamme kunnissa merkittävä osa, ellei kaikki, ilmaston- ja ympäristönmuutokseen liittyvä asiantuntijatyö tehtiin erillisissä, varta vasten perustetuissa projekteissa. Projektoituminen tai projektiyhteiskunnan nousu [2, 3] tuottavuuden ja tehokkuuden vaatimuksineen toki leimaa tietotyötä ja ylikehittyneiden maiden julkishallinnon kehitystä 1980-luvulta alkaen yleisesti. Tutkimuksessamme ilmastonmuutosta ehkäisevän työn rajaamisella omiksi projekteikseen ja hankkeikseen on ristiriitaisia seurauksia. Ilmastoasiantuntijoiden työn jatkuvuus on määräajoin katkolla, ja epävarmuus seuraavasta projektista ei juuri edistä pitkäjänteisyyttä. Projekteissa työskentelevät ilmastoasiantuntijat olivat myös monessa kunnassa osittain ulkopuolisia kuntaorganisaatioissa. Tärkeisiin kokouksiin ja työryhmiin kutsuttiin vain vakituiset työntekijät, ja niihin pääseminen oli kiinni pitkälti projektiasiantuntijoiden peräänantamattomuudesta ja omista verkostoitumistaidoista.

Projekteihin sitominen pitää siis ilmastoasiantuntijuuden etäällä kuntahallinnon ydintehtävistä. Tämä ei välttämättä ole ainoastaan muutoksen vastustamista ja mille tahansa organisaatioille tyypillinen taipumus suojella perustarkoitustaan, mikä on kuntien tapauksessa budjetin laatiminen ja tasapainottaminen. Projektit ovat myös helpommin lakkautettavia ja ilmastoasiantuntijuus kevyemmin uhrattavissa, jos tiukentuva talous niin vaatii. Ilmastonmuutokseen liittyvien riskien hallinnan kannalta projektoituminen saattaa tosin olla myös edullista. Koska kuntia ei organisaatioina ole suunniteltu vastaamaan ilmastokriisin kaltaisiin monimutkaisiin ja yksiselitteisiin mittakaavoihin istumattomiin ongelmiin, yksittäisten ilmastoprojektien on helpompi lähteä ajamaan uusia toimenpiteitä. Näin vältytään vakiinnuttamasta organisaatioon uusia toimintatapoja, jotka voivat tulevaisuudessa uusien ongelmien ilmetessä osoittautua yhtä jähmeiksi kuin nykyiset rakenteet [4].

Haastatteluissamme ilmenevät aikaa ja voimavaroja vievät toistuvat hankaukset ilmastoasiantuntijoiden työn ja kuntien ydintoimintojen välillä ovat pitkälti projektoitumisen oireita. Toiveet siitä, että uudenlainen ilmaston- ja ympäristönmuutosta ehkäisevä tieto ja toiminta saisi aikaan tarvittavia muutoksia kunnissa, mutkistuvat käytännön toteutuksen kannalta. Miten kuntaorganisaation ydintehtävää voi muuttaa ilmaston kannalta kestävään muotoon, jos työ teeman ympärillä jää toistuvasti sivuraiteelle, omiksi projektien ketjuikseen? Onko puhe perinpohjaisesta, transformatiivisesta muutoksesta mielekästä? Miten se voisi toteutua?

Kokonaisvaltainen murros: mikä kunta voisi olla?

Tutkimissamme kunnissa yleisimpiä ilmastoprojektin lajityyppejä olivat tiekartat erilaisiin ilmastotavoitteisiin pääsemiseksi. Niissä ilmenee juuri edellä kuvattu ristiriita: yhtäältä ne ovat kunnille kätevä tapa samalla huomioida ilmastonmuutos mutta pitää se loitolla organisaation ytimestä, toisaalta niissä piilee mahdollisuuksia muuttaa kuntien toimintaa ilmastokestävämpään suuntaan. Muutos ei välttämättä ole perinpohjainen, mutta se voi iskostaa jonkinlaista jatkuvuutta kuntien hallintoon. Tiekartat jo lähtökohtaisesti luotaavat tulevaisuutta ja erittelevät toimia, joilla haluttuihin tavoitteisiin voitaisiin päästä. Tutkimissamme kunnissa ne myös osaltaan pitivät yllä ilmasto- ja ympäristöprojektien ketjua ja loivat siten jonkinlaista jatkuvuutta. Tiekartat osoittautuivat tärkeiksi esimerkiksi kuntien omassa markkinoinnissa ja profiloitumisessa ilmastovastuullisina ja hiilettömän tulevaisuuden ympäristöinä.

Ilmasto- ja ympäristöasiantuntijoiden yrityksissä sitkeästi vakiinnuttaa asiantuntemuksensa ja ilmastonmuutoksen hillinnän periaatteita ja käytännön toimia organisaatioihinsa orastaa samanlainen uusi merkitysrakenne kuin tiekartoissa. Haastateltavien kertomukset olivat täynnä kuvauksia siitä, miten he yrittävät saada muuta organisaatiota ymmärtämään toimintaansa toisin: auttamaan muita toimialoja näkemään tekemänsä työn itse asiassa jo kuuluvan ”ilmastoasioiden alle” ja taivuttaa heitä pieniin, asteittaisiin muutoksiin. Tässä vielä olemattoman kentän työstämisessä on kyse paitsi uudenlaisen asiantuntijuuden muodon sovittumisesta sitä vierastavaan organisaatioon, myös kuntaorganisaatioiden muuttumaisillaan olevasta tavasta kuvata ja ymmärtää omaa tarkoitustaan. Silti tiekartat eivät sanele budjettia tai saa ekologista kestävyyttä leivottua sisään jokaiseen rakennushankkeeseen tai velvoita hiilienergian tuotannosta ja käytöstä luopumiseen.

Entä jos kuntien ydintehtävä ei olisikaan tiellä? Tai jos ydintehtävän toteuttaminen ei alkaisi budjettisuunnittelusta? WISE suunnittelee parhaillaan verkkopohjaista toiminnallista tulevaisuuspäämajaohjeistusta, jonka avulla kunnat voisivat sekä itse että yhdessä hankkeen tutkijoiden kanssa luoda vaihtoehtoisia käsityksiä siitä, millainen ekologisesti kestävä ja ilmastonmuutosta ehkäisevä kunta voisi olla. Sikäli kun asiantuntijuus ilmaston- ja ympäristönmuutoksesta ei asetu kunnissa nykyisten ydintehtävien ylläpidon käytäntöihin, kokonaisvaltaisen muutoksen edellytys olisi kuvitella kunta, joka pyörisi aivan muiden periaatteiden varassa. 

Mitä tekisi kunta, jossa haastateltaviemme työssä orastavat uudenlaiset mutta nykyisellään sivuraiteille ja oheistoiminnaksi sysättävät asiantuntijuuden, tiedonkeruun ja sen jalostamisen muodot ohjaisivat organisaation toimintaa? Vaikka tällainen murros ei tietenkään voi toteutua kertaheitolla, totutun ajattelun harhauttaminen – ja sen mahdollistavien ainesten tunnistaminen jo nykyisestä toiminnasta – voisi auttaa kuntaorganisaatiota ymmärtämään tarkoituksensa ja tavoitteensa uusin tavoin. Jos kunnat aikovat olla tehokkaita ilmastotoimijoita, yksi tapa aloittaa muutos on irrottautua vakiintuneesta budjetoinnin määräämästä ajattelusta ja antaa tavoitteiden muokata taloudenpidon käytännöt uusiksi.

Kirjoitus perustuu WISE:n Tampereen yliopiston tutkimusryhmän vertaisarviossa parhaillaan oleviin tutkimusartikkeleihin:

Reinekoski, Tapio, Lahikainen, Lauri, Virtanen, Mikko J., Lehtonen, Turo-Kimmo, Sorsa, Teemu: Rhythms as barriers to establishing climate change expertise in Finnish municipalities.

Virtanen, Mikko J., Lahikainen, Lauri, Lehtonen, Turo-Kimmo, Reinekoski, Tapio: Travels and Trials of Climate Knowledge in Finnish Municipalities.

[1] Biesbroek GR, Klostermann JEM, Termeer CJAM & Kabat P (2013) On the nature of barriers to climate change adaptation. Regional Environmental Change 13: 1119–1129. https://doi.org/10.1007/s10113-013-0421-y.
[2] Boltanski L & Chiapello E (2005) The New Spirit of Capitalism. Lontoo: Verso.
[3] Rantala K & Sulkunen P (toim.) (2006) Projektiyhteiskunnan kääntöpuolia. Helsinki: Gaudeamus.
[4] Ekstrom JA & Moser SC (2014) Identifying and overcoming barriers in urban climate adaptation: Case study findings from the San Francisco Bay Area, California, USA. Urban Climate 9: 54–74. https://doi.org/10.1016/j.uclim.2014.06.002