Suomen pandemiapolitiikka ja ilmastokriisipolitiikka

Vaikka pandemian uhka oli ennalta tunnistettu Suomessa ja muissa maissa, on uuden koronaviruksen aiheuttama COVID-19-epidemia vaikuttanut yhteiskuntiin merkittävästi ja monin odottamattomin tavoin. Vastaavasti ilmastonmuutoksen on jo vuosikymmenien ajan tunnistettu olevan ihmisten ja muiden eliöiden hyvinvointia uhkaava ilmiö, ja ymmärrys tästä on pikkuhiljaa vakiintunut osaksi poliittista päätöksentekoa. Luonteeltaan nämä kaksi ongelmaa – pandemia ja ilmastokriisi – ovat varsin erilaiset: yhden odotetaan olevan väliaikainen häiriötila, kun taas toisen ratkaiseminen vaatii pysyviä järjestelmätason muutoksia eli kestävyyssiirtymiä.

Tämä kirjoitus pohjautuu Tiede & Edistys -lehdessä julkaistuun artikkeliimme ”Suomen pandemiapolitiikka näköalana ilmastopolitiikkaan”. Tarkastelemme siinä koronapandemiaan ja ilmastokriisiin liittyvää valtiollista päätöksentekoa hitaiden ja nopeiden kriisien jaottelua hyödyntäen. Vertailemme tutkimustiedon roolia päätöksenteossa sekä tarkastelemme yhteiskunnan resilienssiä ja asiaan liittyviä oikeudenmukaisuuskysymyksiä. Analysoimme koronaan liittyvää päätöksentekoa vuoden 2020 alkupuoliskon aikana, ja ilmastopolitiikan osalta keskityimme kolmeen viimeiseen vuosikymmeneen tutkimuskirjallisuuden avulla.

Koronapandemian ja ilmastokriisin politiikalla on hyvin erilaiset aikajänteet. Keväällä 2020 koronapandemian ensimmäiseen aaltoon liittyvä päätöksenteko eteni uhkan tunnistamisesta valmiuslain käyttöönottoon ja epidemian voimakkaaseen hillitsemiseen, sen yhteiskunnallisten vaikutusten rajoittamiseen ja lopulta rajoitusten asteittaiseen purkamiseen kesällä. Kansainvälinen yhteistyö ilmastokriisin hillitsemiseksi puolestaan alkoi 1990-luvulla, ja ilmastopolitiikan voi tuolloin sanoa käynnistyneen myös Suomessa. Ilmastopolitiikka vakiintui edelleen Suomessa 2000-luvulla ja valtavirtaistui päätöksentekoon 2010-luvulla. Nyt Suomen virallisena tavoitteena on olla hiilineutraali vuonna 2035, mutta tavoitteen ja toimenpiteiden välillä on edelleen kuilu.

Suoraviivaista jaottelua hitaisiin ja nopeisiin kriiseihin on kuitenkin hankala tehdä. Koronakriisiin ei ole suomalaisessa päätöksenteossa suhtauduttu vain väliaikaisena ja nopeana häiriönä. Esimerkiksi sanapari ”uusi normaali” tuli tutuksi kevään 2020 aikana. Lisäksi on hyvä muistaa, että vaikka ilmastokriisin ymmärretään vaativan järjestelmätason muutoksia yhteiskuntiin, eivät nykyisetkään järjestelmät ole täysin muuttumattomassa tilassa. Myös ilmastotoimissa epäonnistuminen aiheuttaisi väistämättä yhteiskunnallisia mullistuksia.

Päätöksenteon rakenteet

Vaikka ilmastonmuutoksen huomioiminen on valtavirtaistunut osaksi kansallista päätöksentekoa, toimet sen selättämiseksi vaikuttavat olevan edelleen riittämättömiä. Nopeatempoiseen koronakriisiin puolestaan reagoitiin voimakkaasti, ja merkittävä osa kaikesta valtiovallan työstä keskittyi tilanteen hoitamiseen. Suomalainen kokonaisturvallisuuden mallin mukainen varautuminen sekä valmiuslainsäädäntö onkin kehitetty ensisijaisesti nopeaa ja tilapäistä häiriötä varten.

Ilmastokriisin torjuntaan vastaavaa mallia ei ole. Kansallinen lainsäädäntö ja kansainväliset sopimukset edellyttävät keskipitkän ja pitkän aikavälin suunnittelua ja raportointia päästöjen vähentämiseksi. Ilmastokriisin haitallisiin vaikutuksiin ja niihin liittyviin häiriötilanteisiin, kuten sään ääri-ilmiöihin, varaudutaan sopeutumisstrategioin ja kokonaisturvallisuuden mallin kautta. Päätöksenteon rakenteet soveltuvat näin ollen vähittäisen muutoksen ohjaamiseen ja tarvittaessa kriisiin reagoimiseen. On kuitenkin ilmeistä, että ilmastokriisin torjunta vaatisi enemmän kuin vähittäistä muutosta. Todennäköisesti sen aiheuttamat häiriöt eivät myöskään ole vain väliaikaisia vaan ennemminkin kroonistuvia ja toistuvia. Etenkin Suomen ulkopuolisilla tapahtumilla voi olla yllättäviä heijastevaikutuksia, jotka aiheuttavat vakavia häiriöitä.

Koronakriisissä uhkaan reagoimiselle oli selkeä ”kytkin” – poikkeusolojen toteaminen. Ilmastokriisin kohdalla tällainen puuttuu, vaikka aikaa kansainvälisesti sovittujen ilmastotavoitteiden saavuttamiselle on koko ajan vähemmän. Valmiuslaki ei tietenkään ole lainsäädännön mobilisaation edellytys; mikään ei estäisi lainsäädäntötyön keskittämistä ilmastokriisin torjumiseksi. Voisi sanoa, että päätöksenteosta puuttuu sellaisia rakenteita, jotka on suunniteltu käsittelemään pitkän aikajänteen omaavia, kaikkia hallinnonaloja koskevia ongelmia. Tällaisen rakenteen luominen, esimerkiksi ekologisen jälleenrakennusyksikön muodossa valtioneuvoston kanslian alaisuuteen, voisi olla yksi ratkaisu.

Suhtautuminen torjuntatoimien välttämättömyyteen eroaa nopeasti etenevässä koronakriisissä ja hitaammin etenevässä ilmastokriisissä. Valmiuslainsäädännön käyttö on mahdollista vain, jos kriisitilanne ei ole hallittavissa viranomaisten normaalein toimivaltuuksin. Koronaan liittyvät rajoitustoimet katsottiin välttämättömiksi elämän ja terveyden suojelemiseksi. Vastaavasti nopeat päästövähennykset ovat välttämättömiä tulevan hyvinvoinnin suojelemiseksi. Kuitenkin välttämättömyyttä arvioidaan huomattavasti kriittisemmin – taloudellista ja sosiaalisista hintaa punniten – hitaamman ilmastokriisin kohdalla. Aikajänteen merkityksestä kertoo hyvin se, että myös koronakriisin pitkittyessä poliittisen yhtenäisyys alkoi selkeästi kevään edetessä rakoilla.

Tieteellinen tieto ja päätöksenteko

Yksi ilmeinen nopeiden ja hitaiden kriisien ero lienee siinä, että tutkimustiedolla on hyvin erilaiset mahdollisuudet tukea päätöksentekoa. Nopeasti etenevässä kriisissä nojataan epävarmaankin asiantuntijatietoon päätöksenteossa. Saatavilla ei välttämättä ole selkeää tilannekuvaa eikä aikaa eri vaihtoehtojen tarkalle punnitsemiselle. Koronakriisiin liittyvässä päätöksenteossa Suomessa keväällä 2020 korostettiin samaan aikaan sekä uusimpaan tutkimustietoon nojaamista että tiedon epävarmuutta.

Tavallisia tiedon tuottamisen ja hyödyntämisen rakenteita kuulemisineen ja lausuntokierroksineen oli kiireessä hankala toteuttaa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen rooli viranomaisasiantuntijana tilanteessa korostui. Samalla on kuitenkin todettava, että varsinkin koronakriisin alussa päätökset syntyivät poliittisina linjauksina virkamiesvalmistelun sijaan, mikä kavensi muodollisesti asiantuntijoiden roolia. Vaikka tieteellinen tieto taudista on lisääntynyt nopeasti koko epidemian leviämisen ajan, päätöksenteon perustaksi ei ole ollut samalla tavalla vakiintunutta tietopohjaa kuin ilmastonmuutoksen kohdalla.

Vakiintuneesta tietopohjasta huolimatta vaikuttaa siltä, että hitaammin etenevän ilmastokriisin tapauksessa tieteen tulokset ovat politisoituneet, eikä maailmanlaajuisten ilmastopäästöjen nousua ole saatu pysäytettyä. Etenkin Yhdysvalloissa ilmastopolitiikka on saanut kulttuurisodan piirteitä, ja ilmastotoimien vastustamisesta on tullut merkittävä poliittinen agenda, vaikkei asennoituminen ilmastopolitiikkaan alkujaan jakautunutkaan puoluerajojen mukaisesti. Pandemiakriisin pitkittyessä on ollut nähtävissä samankaltaista politisoitumista, etenkin kasvomaskeihin liittyen.

Vaikuttaakin siltä, että kriisien pidempi aikajänne yhtäältä mahdollistaa tarkemman tieteellisen tiedon karttumisen, mutta toisaalta mahdollistuu tiedon vaikuttavuuden heikentyminen. Tietopohjan epävarmuutta on käytetty ilmastonmuutoksen kohdalla syynä viivytellä toimintaa, kun taas koronatilanteessa keväällä 2020 epävarmuus johti varovaisuusperiaatteen mukaisesti ennemminkin liian suuriin kuin pieniin toimenpiteisiin.

Resilienssi ja oikeudenmukaisuus

Resilienssi on yhteiskunnan ominaisuus, jota voidaan tarkastella sekä hitaiden että nopeiden kriisien yhteydessä. Resilienssillä tarkoitetaan yhteiskunnan kykyä sietää häiriötilanteita sekä palautua ja oppia niistä. Ainakin koronapandemian ensimmäistä aaltoa tarkastellessa voidaan todeta, että suomalaisen yhteiskunnan resilienssi vaikuttaa suhteellisen hyvältä. Taustalla lienevät hyvinvointivaltion rakenteet ja yhteiskunnallinen vakaus sekä osaltaan kokonaisturvallisuuden mallin mukainen varautuminen. Nämä voivat auttaa myös ilmastokriisiin liittyvissä häiriöissä, vaikkakin on hyvä muistaa, että kriiseihin varautuminen ei tarkoita sitä, etteikö yllätyksiä ilmenisi. Tästä näkökulmasta ilmastonmuutoksen torjunta ja siihen varautuminen ajoissa ja kattavasti on keskeistä. On huomattavasti vähemmän riskialtista tehdä näitä toimia etupainotteisesti ja ”liikaa” kuin myöhässä ja liian vähän. Tehokkuuden ohella ilmastopolitiikassa on syytä panostaa resilienssiin ja lujatekoisuuteen.

Myös torjuntatoimien legitimiteetti ja oikeudenmukaisuus ovat tärkeitä tarkastelun kohteita sekä nopeiden että hitaiden kriisien kohdalla, sillä kriiseihin reagoimiseen liittyvät päätökset vaikuttavat eri ihmisryhmiin eri tavoin. Koronakriisin aiheuttamia taloudellisia vahinkoja ihmisille ja yrityksille on tasattu väliaikaisilla tuilla ja hyvityksillä. Samoin viime vuosikymmenellä ilmastopolitiikan sosiaalista hyväksyvyyttä ja oikeudenmukaisuutta on korostettu enemmän, ja puhutaan niin sanotusta reilusta muutoksesta (just transition). Sen merkitys korostuu etenkin silloin, kun politiikkatoimet esimerkiksi nostavat arkihyödykkeiden hintaa tai poistavat edellytykset jonkin elinkeinon harjoittamiselta. On kuitenkin keskustelun arvoinen asia, kuinka paljon hitaassa kriisissä yhteiskunnallista tukea ja kompensaatioita tulee osoittaa esimerkiksi hiili-intensiivisille aloille, joiden sulkemisen tarve on ollut tiedossa jo vuosikymmeniä.

Korona ja kestävyyssiirtymä

Elämme koronapandemiaa aikana, jolloin tarve entistä vaikuttavammalle ilmastopolitiikalle on ilmeinen. On siis syytä tarkastella, miten koronakriisi ja ilmastokriisi kietoutuvat yhteen. Erityisesti koronapandemian aiheuttamaan akuuttiin talouskriisiin liittyvä elvytyspolitiikka kytkee nämä kaksi kriisiä toisiinsa: jo ennen pandemiaa tunnistettu ekologisen jälleenrakennuksen tarve voi saada koronakriisin myötä aiempaa konkreettisemman kehyksen, mikäli elvytys tehdään hiilineutraaliustavoitteita ja ekologista kestävyyttä silmällä pitäen. Näiden kahden kriisin hoitoa kytkettiinkin Suomessa yhteen esimerkiksi niin sanotun Exit- ja jälleenrakennustyöryhmän työskentelyssä. Toisaalta kestävän siirtymän näkökulma jäi taka-alalle esimerkiksi Finnairin valtiontakauksen kohdalla: se sisältää oletuksen, että liiketoiminta jatkuu kriisin jälkeen entisellään.

Kriisit kytkeytyvät toisiinsa myös sikäli, että ilmastonmuutoksen ja laajemman ekokriisin torjuminen voisi auttaa pienentämään uusien tartuntatautien ilmaantumisen riskiä. Esimerkiksi maankäyttöön liittyvä luonnon monimuotoisuuden köyhtyminen antaa usein lisää elintilaa sellaisille eläinlajeille, joiden taudinaiheuttajat voivat levitä myös ihmisiin.

Koronakriisin vaikutuksista kestävyyssiirtymään voi esittää sekä valoisia että synkkiä arvioita. Yhtäältä koronakriisi on osoittanut, että ihmiset pystyvät merkittävästi muuttamaan jokapäiväistä käyttäytymistään, ja osa heistä voi jatkaa uusia käytäntöjä virallisten rajoitustoimien päätyttyä. Tilanne voi kannustaa ihmisiä toimimaan voimakkaammin myös ilmastokriisin kohdalla. Lisäksi koronapandemia on osoittanut, että valtiot voivat reagoida kriisitilanteeseen hyvin nopeasti tietopohjan epävarmuudesta huolimatta. Koronakriisi voi johtaa pysyviinkin yhteiskunnallisiin muutoksiin esimerkiksi liikenteen ja digitalisaation saralla. Toisaalta talouskriisi ja politiikan fokuksen muuttuminen uhkaavat hidastaa ilmastotoimia. Kuitenkin juuri poliittisin toimin koronakriisi voidaan kääntää mahdollisuudeksi tukea pidempää urakkaa, ekologista jälleenrakennusta. Rakenteet, jotka sitovat nämä ajanjaksot yhteen – esimerkiksi tiekartat, hiilibudjetit ja ennakoivat skenaariot – voivat edesauttaa koronapandemian toimimista kestävän muutoksen ajurina.