Suomalaisessa julkisessa tiedontuotannossa ja suunnittelutyössä on ammottava resilienssiaukko. Perustavanlaatuiset yhteiskunnallisen aineenvaihdunnan muutokset ovat parhaimman saatavilla olevan tieteellisen tiedon valossa välttämättömiä ja kiireellisiä, mutta niitä tukevaa ennakointityötä ei ole olemassa eikä sitä saada nykyisten instituutioiden resurssien, toimintatapojen eikä tehtävänantojen puitteissa nopeasti käyntiin – nämä puitteet voivat muodostua jopa muutoksen esteiksi. Tiedontuotannon, ennakoinnin ja suunnittelun päivittäminen vaatii kriisien ottamista vakavasti.
Talouden materiaalisia rajoja korostavissa näkemyksissä esitetään usein huomio, että lähes kaikki taloustieteen teoriat ovat syntyneet aikana, jolloin vuosi ja vuosikymmen toisensa jälkeen on käytetty enemmän energiaa ja raaka-aineita. Herää kysymys, miten hyvin jos lainkaan näissä oloissa syntyneet teoriat sopivat maailmaan, jossa ekologisista syistä energian ja raaka-aineiden käyttöä pitääkin vähentää. Sama epäilys koskee tietysti kaikkia muitakin saman ajanjakson teorioita ja rakenteita. Monet yhteiskunnalliset käytännöt ovat suoraan yhteydessä syntyaikojensa pyrkimyksiin: “statistiikka” nimeään myöten kiinnittyy valtioiden haluun hallita väestöjään, BKT mittarina vakiintui Toisen maailmansodan tuotantoponnistusten ohjaamisen myötä ja niin edelleen. Nyt kun yhteiskuntien on nopeasti ja perusteellisesti muutettava rakenteitaan, miten niiden välineet taipuvat tehtävään?
BIOS-tutkimusyksikössä olemme pyrkineet tarkentamaan kysymystä suomalaisen yhteiskunnan toimintoihin. Miten kansallisen tason julkinen tiedontuotanto ja suunnittelutyö suhtautuvat nopeaan ja kattavaan kestävyyssiirtymään? WISE-hankkeen puitteissa teimme joukon haastatteluja, joissa olimme kiinnostuneet erityisesti talouden seurannan ja ohjauksen kysymyksestä. Haastatteluihin perustuva artikkeli ”Kestävyyssiirtymän tiedontuotannollisista puutteista” julkaistiin Tieteessä tapahtuu-lehden numerossa 3/2021. Artikkelin motivoi kysymys: jos Suomi päättäisi nopeasti priorisoida päästövähennyksiä ja raaka-aineiden kulutuksen vähentämistä, miten parhaillaan käytössä olevat talouden ennakoinnin menetelmät tukisivat tavoitetta?
Julkista talouden ennakointia
Haastattelimme vuonna 2018 talouden ennakoinnin ja mallintamisen parissa työskenteleviä asiantuntijoita. Haastateltuina olivat mm. Valtiovarainministeriön (VM) kansantalousosasto, Tilastokeskus, Puolustusvoimien pääesikunta (sotatalous) ja Elinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA). Haastatteluissa käsiteltiin riskien tunnistamista, niihin varautumista ja reagointia, talouden ennakoinnin muotoja (miksi ennakoidaan, millä keinoilla ja millä malleilla), ympäristökysymysten roolia ennakoinnissa ja tiedonkäyttäjiä. Lisäksi halusimme erityisesti kuulla, miten haastateltavat tahot näkevät roolinsa talouden ennakoijina tilanteessa, jossa laaditaan tiukat ja pitävät kansainväliset päästörajoitukset, joilla rajoitetaan päästöt myös Suomessa tasolle, joka mahdollistaa lämpenemisen jäävän selvästi alle 2°C verrattuna esiteolliseen aikaan.
Haastattelun perusteella Tilastokeskuksen roolia voidaan odotetusti ja sen rooliin sopivasti pitää reaktiivisena pikemmin kuin ennakoivana. Tilastokeskus saa tehtävänsä EU:n ja valtion määrittämänä. Jotta Tilastokeskus voisi tuottaa tietoa, jonka tarkoitus on tukea nopeiden päästövähennysten aiheuttamien syvällisten taloudellisten muutosten ennakointia ja suunnittelua, sen pitäisi saada toimeksiantajiltaan tällainen tehtävä.
Myös Puolustusvoimien sotatalousosasto toimii demokraattisen hallinnon sille määrittelemän roolin puitteissa. Niinpä sillä ei ole omia, erillisiä ekologisiin tai taloudellisiin kriiseihin varautumisen strategioita. Sotatalousosaston huomio on siinä, että puolustusvoimat pystyy kaikissa ennakoitavissa olevissa oloissa hankkimaan ja ottamaan käyttöönsä tarvittavat materiaalit ja osaamisen. “Sotatalous” tarkoittaa siis puolustusvoimien toimintakyvyn ylläpitoa myös normaalin markkinatalouden horjuessa, mutta ei esimerkiksi (normaaliaikojen) talouden muokkaamista suunnittelun keinoin.
Valtiovarainministeriön kansantalousosaston asema talouden ennakoijana on poikkeuksellinen, koska hallituksen on lain mukaan käytettävä sen tuottamia laskelmia budjettinsa ja muun virallisen taloudenpidon pohjana. Toki talouspolitiikan laajemmassa hahmottamisessa, esimerkiksi hallitusneuvotteluissa, voidaan käyttää muitakin laskelmia. Silti VM:n rooli korostuu sen lakisääteisen tehtävän vuoksi, ja arvovalta säteilee muillekin VM:n tekemille ennusteille ja lausunnoille.
VM:n ennakointimallien analyyttisen rungon muodostavat väestörakenteen muutoksia kuvaavat skenaariot, joista VM rakentaa talouskehityksen perusuran. Muut keskeiset tekijät ovat tuotanto, tuottavuus, pääoma ja työvoima. VM ei ennakoi kotoperäisiä shokkeja tai murroksia vaan olettaa, että Suomen talouden isommat vaihtelut ovat seurausta maailmantaloudessa tapahtuvista käänteistä. Se ei myöskään ennakoi esimerkiksi merkittävästi tiukentuviin päästörajoituksiin tai teknologian kehitykseen liittyviä epäjatkuvuuskohtia, jotka voisivat vaikuttaa tuottavuuteen radikaalisti. Lähtökohtana on nykyinen tuotantorakenne, eikä VM laskelmissaan oleta sen voivan muuttua 20 vuoden perspektiivissä. Haastattelun mukaan VM:n kansantalousosastolla ei ole työkaluja tai meneillään olevia kehityshankkeita murroksenomaisten muutosten mallintamiseen. Käytetyt analyyttiset viitekehykset ovat ylipäätään konservatiivisia. Jos taloustieteen eturintamassa löydetään keinoja talouteen voimakkaasti vaikuttavien yhteiskunnallisten murrosten tai ekologisten reunaehtojen mallintamiseen, ne siirtyvät ensin opetuksessa käytettäviin teksteihin ja sieltä aikanaan osaksi VM:n työkalupakkia.
ETLA:n haastattelussa ilmeni, että tutkimuslaitos ei ole järjestelmällisesti tarkastellut yhteiskuntaa ja elinkeinoelämää syvästi muuttavia potentiaalisia murroksia kuten aiempia merkittävästi tiukempia päästörajoituksia. ETLA:n mukaan tilanteessa, jossa esimerkiksi erilaiset luonnonjärjestelmiin liittyvät uhat ja teknologiseen kehitykseen liittyvät mahdollisuudet ovat osin ristikkäisiä, haasteena on erilaisten skenaarioiden todennäköisyyksien ja vaikutusten uskottava arvioiminen ja vertailu.
Kokonaisuutena haastattelujen perusteella muodostuu kuva, jonka mukaan nykyinen talouden ennakointi, erityisesti suhteessa ympäristölähtöisiin talouskriiseihin, ei sisällä tiedontuotantoa, joka aktiivisesti pystyisi ennakoimaan ja ohjaamaan päästövähennystavoitteen saavuttamista. Ei ole käynnissä tiedontuotantoa, joka tukisi siirtymäpolitiikkaa – nopeaa ja tavoitteellista murrosta, jossa esimerkiksi priorisoidaan päästötavoitteita talouskasvun sijaan. Nykyisissä instituutioissa niiden käytettävissä olevilla resursseilla, tehtävänannoilla ja malleilla ei sellaista myöskään ole nopeasti käynnistettävissä.
Hallitun kestävyyssiirtymän näkökulmasta VM:n mallinnukset ja niiden lakisääteinen asema muodostavat erityisen ongelman. VM ei nykyisellään voi arvioida kestävyyssiirtymän vaikutuksia Suomen talouteen. Tämä ei vielä olisi ongelma, koska hallitus voisi teettää laskelmansa toisaalla. Hyvin vaikea tilanne syntyisi kuitenkin toteutusvaiheessa: jos hallitus päättäisi toteuttaa esimerkiksi päästötavoitteita priorisoivan siirtymän, nykyisellään sen täytyisi budjetoinnissaan käyttää VM:n arviota, joka kuitenkin jättäisi huomiotta siirtymällä tavoitellut tulokset ja niitä kuvaavat muualla tehdyt laskelmat.
Mitä pitäisi tehdä?
Nopean kestävyyssiirtymän yhteiskunnallisen ohjauksen voidaan ajatella vaativan kahta asiaa: tietoa kestävyyssiirtymän ehdoista ja mahdollisuuksista sekä välineitä yhteiskunnan rakenteiden muuttamiseen. Haastatteluissa ilmi tulleet talouden strategisen ennakoinnin puutteet koskevat ensimmäistä osatekijää, tietoa. Koska parhaan saatavilla olevan luonnontieteellisen tiedon (esim. IPCC:n ja IPBES:n raportit) perusteella tiedämme, että nopeat ja syvälliset aineenvaihdunnalliset muutokset ovat välttämättömiä järjestäytyneiden yhteiskuntien jatkuvuudelle, voidaan nopeaa siirtymää ennakoivan julkisen tiedontuotannon puutetta pitää jopa vaarallisena. Se on aukko yhteiskunnallisessa resilienssissä, sen jatkuvuuden hallinnassa.
Totuttua nopeampien ja yhteiskunnallisia haasteita asettavien muutoksien kanssa on jo Suomessakin jouduttu tekemisiin, esimerkiksi turve-elinkeinon kohdalla. Tieteellisen tiedon perusteella on selvää, että vastaavanlaisia ”yllättävän” nopeita muutoksia on tulossa lisää. Muualla maailmassa myös luonnonkatastrofien kuten tulipalojen, tulvien ja myrskyjen tieteellisesti ennakoidun nopea mutta silti yhteiskunnallisesti ennakoimaton lisääntyminen on aiheuttanut kasvavaa sosiaalista ja poliittista stressiä. Kenties myös koronapandemia voidaan laskea mukaan näihin ilmiöihin, jotka on tieteellisesti ennakoitu, mutta joihin on silti vajavaisesti valmistauduttu (ja valmistaudutaan edelleen: maapallon köyhempien alueiden hidas rokotustahti tulee ennakoidusti pitkittämään pandemiaa myös rikkaammilla alueilla).
Tiedontuotannolliset puutteet ovat erityisen harmillisia, koska esimerkiksi juuri talouden ennakoinnissa ja ekologisten reunaehtojen huomioinnissa laajempaa asiantuntemusta olisi suhteellisen helposti saatavilla, esimerkiksi yliopistoista ja tutkimuslaitoksista. Jos kestävyyssiirtymää ennakoiva ja sen perusteella strategioita luova tiedontuotanto ei sovi nykyisten toimijoiden rooliin, on syytä pohtia myös uudenlaisia institutionaalisia rakenteita – BIOS-tutkimusyksikkö on ehdottanut VNK:n yhteyteen perustettavaa tiedevetoista järjestelmäpäivitysten suunnitteluyksikköä. Kysymys on tietysti aina myös resurssoinnista, mutta esimerkiksi hävittäjähankintoihin verrattuna tällaisen jatkuvuudenhallinan turvaamisen kustannukset mahtuvat pyöristysvirheen sisään. Kenties tiedontuotannon päivityksen suurimpana esteenä on edelleen tietty vakavastiottamattomuus: kriisiä ei kohdella kriisinä.